该书立足中国经验,通过界定政府与市场、社会关系,提出了政府职能的“兜底性”特征,明确了政府职能的内容及其优先次序,发展了关于国家角色和政府职能的理论。


北京理工大学管理与经济学院讲师,美国佐治亚理工大学公共政策学院访问学者。主要从事新兴产业创新模式、创新国际化、科技评价、科技数据挖掘等方面的研究工作。

 


文/叶选挺

由于我国产业政策的制定主体包括中央和地方两级政府,中央政府政策制定的全局性和地方政府政策制定的针对性,使得中央政府与地方政府之间的产业政策存在一定的差异。这种政策差异,反映了中央政府和地方政府在推动产业发展过程中,政策运用的目标、思路和手段的不同。

近年来我国半导体照明(Light Emitting Diode,LED)产业取得了快速发展,已经形成了珠三角、闽三角、长三角为主的产业集聚区。在对半导体照明产业的持续追踪过程中,发现珠三角的企业更多地集中在产业链中下游,以封装和照明应用为主;而闽三角的企业则更多地集中在产业链上游,以外延和芯片生产为主。

从政策的发文时间分布来看,2011年至2013年是中央政府颁布LED产业政策的高峰期,在此期间颁布了一系列针对LED产业发展战略、行业标准管理、节能管理等方面的相关政策。广东LED产业政策制定的高峰期为2010年至2012年,尤其从2009年到2010年,政策制定数量从9件上升到40件,增长幅度高达344.4%。福建的政策发文主要集中在2011年和2012年。江西2009年至2011年的发文数量较多,自2012年开始发文数量逐渐减少。甘肃则是从2009年才开始出现与LED产业密切相关的政策发文,政策数量较少。政策发文的规模有显著的差异,中央政府和广东的政策发文数量要明显高于其他省份;政策增长的爆发点有显著的差异,其中中央政府和福建省的政策密集颁布起始年份为2011年,广东省政策密集颁布起始年份为2010年,江西省政策密集颁布起始年份为2009年。

从政策发文单位的分布情况来看,各地主导和管理LED产业发展的部门不尽相同。其中中央政府层面,科技部、工信部、国标委对LED产业发展有显著的引领和管理作用。地方政府层面,不同省份LED产业的主管部门有显著的差异,广东省科技厅对广东LED产业发展起到了明显统筹和管理作用,政策发文数量远远高于其他部门;福建省政府是福建LED产业发展的主导部门,其政策发文数量也远远高于其他部门;江西省发改委和省政府共同制定LED 产业相关政策,没有显著的倾向性,而甘肃由于政策数量较少,集中度较高。

从政策工具类型分布来看,中央政府与地方政府之间的差异较为明显。中央政府使用最多的政策工具主要是环境型政策工具,供给型政策工具次之,需求型政策工具最少。广东、福建、江西和甘肃使用最多的则是供给型政策工具,且使用比例远远高于环境型政策工具,需求型政策工具比例最小。

从政策数量和比例来看,中央、广东、福建和甘肃都更多地采用了“科技资金投入”这一政策工具,尤以福建为重,占到了其政策工具总量的52.2%。

从“科技资金投入”工具的使用来看,地方政府间存在显著的差异。广东自2007年以来,持续加大对LED产业的扶持力度,实施了一系列财政补贴政策,吸引多方资本支持LED 产业发展。到2014年,广东对于节能灯的补贴也逐渐转移到对LED灯的补贴上来。在这一过程中,广东设立了多项针对企业开展的资金支持或补助项目,除了LED芯片生产项目重大产业化项目资助资金、MOCVD设备研究开发补贴资金、LED生产线补贴款等与资产相关的政府补助外,还包含研发及技术创新补贴奖励、省市财政补贴资金、进口设备补贴、进口设备贴息、重点企业项目补助金等与收益相关的政府补助等。广东对于芯片、关键设备的投入也与目前着力发展其较为薄弱的LED产业上游有关;福建在2009年的《产业调整和振兴实施方案投资重点》中提出要“加大LED外延、芯片全系列产品的研发和生产,发展封装及下游应用产品”,投资重点覆盖全产业链。2014年初,福建在针对LED龙头企业的扶持方案中指出,“着力突破高功率外延片和芯片制造、高性能LED封装及驱动电源、LED照明灯具设计、中大尺寸LED背光源等关键技术”,发展重点已经逐渐集中于LED产业的上下游。

由政府牵头向企业提供资金支持政策一方面有助于企业扩大生产规模,提高技术含量,一方面也能够降低LED产品价格,对于企业的发展、资金链的补充和LED产品的推广普及都具有推动作用。但是,从维持行业有序竞争的角度来说,地方政府对于少部分LED企业的大力扶持往往造成LED价格大幅下跌,对某些企业间接造成不公平的市场竞争。此外,优惠的政策支持也可能使得部分企业只会在如何利用好政府条款上下功夫,而忽略了技术的研发和产品品质的提升,导致市场不良竞争加剧,可能使得政府政策支持的效果适得其反。

从“示范工程”工具的使用来看, 中央政府在2009年4月由科技部组织实施了“十城万盏”半导体照明应用工程试点工作,分两批批复了37个试点城市,以应用促发展,积极引导和培育半导体照明应用市场。对于地方政府而言,福建、江西、甘肃对于“示范工程”工具的使用晚于2009年,而且绝大多数政策与“十城万盏”联系密切。如福建为响应“十城万盏”工作,也于当年组织申报了国家“十城万盏”LED 应用示范城市,并在2011年组织实施绿色照明示范工程。江西的“示范工程”工具往往作为综合性政策文本中的一个分支条目出现,主要政策目标是配合国家实施“十城万盏”工程,助推LED产业发展。而甘肃在有限的政策工具数量中也强调了示范工程的组织实施。相比之下,广东自2007年就启动了绿色照明工程,在《广东省经济贸易委员会关于印发广东省节能中长期专项规划的通知》中提出了“推动照明新技术、新产品、新型照明设计的发展。加快对工厂企业、市政景观照明、写字楼、公用设施等进行高效节电系统改造”的政策目标,已经超前于中央政府部署的相关政策。2008年12月,广东省启动“千里十万”大功率LED路灯示范工程,推广绿色照明产品,早于科技部“十城万盏”工程半年之久。

从“公共技术采购”和“消费端补贴”两项工具来看,中央政府和地方政府的选择具有差异。从政策目标来说,这两类政策工具都有助于实现LED产品的推广。中央政府由财政部、国家发展改革委于2007年印发了《高效照明产品推广财政补贴资金管理暂行办法》等相关政策,明确指出“补贴资金采取间接补贴方式,由财政补贴给中标企业,再由中标企业按中标协议供货价格减去财政补贴资金后的价格销售给终端用户,最终受益人是大宗用户和城乡居民”。而四个省级政府普遍侧重使用“公共技术采购”工具, 如广东自2011年连续颁布《广东省绿色照明示范城市推荐采购产品目录》, 并在政策文本中指出应“认真落实国家节能环保产品政府采购政策”,为确保LED 产品的有效推广,督促市级政府落实推广LED产品的目标计划, 采取了省政府与市政府、市政府与下属县区级政府之间共同签订责任书的形式;福建省财政厅、省经济贸易委员会等部门联合颁布了《福建省节能、环境标志、自主创新产品政府采购清单》,江西省发改委颁布了《江西省节能产品、技术推荐目录》,江西省人民政府办公厅公布了《2014年度政府采购目录及标准》,以此促进LED 产品的推广。

地方政府之间的发文单位存在显著的差异。这可能与不同省份对于L ED产业的归口和管理部门不同有关,如广东LED产业由广东省科技厅牵头管理,与其他省份明显不同。从政策工具使用来看,中央政府与地方政府存在显著差异,反映了两级政府在引导产业发展过程中的角色差异。就LED产业而言,中央政府更多的使用了环境型政策工具,而地方政府则更多地使用了供给型政策工具。对于供给型政策工具的使用,中央政府、广东、福建和甘肃都更多地采用了“科技资金投入”工具,但在资金重点投入的产业链环节存在显著差异。对于需求型政策工具的使用,采用较多的工具是“示范工程”“公共技术采购”和“消费端补贴”。其中,中央政府和地方政府“示范工程”工具使用的时间存在差异,广东的布局要先于中央政府,其他省份更多的是对中央政府相关政策布局的落实;中央政府更多侧重使用“消费端补贴”工具,地方政府则侧重使用“公共技术采购”工具。对于环境型政策工具的使用,中央政府以“法规管制”为主,包扩颁布、备案各类行业标准、国家标准等,地方政府则更注重提出特定的目标和规划。央地间的产业政策差异,反映了中央政府和地方政府在推动产业发展过程中,政策实施目标和手段的不同;地方政府间产业政策的差异,则影响了区域产业发展模式和特征。地方政府除了对中央政府政策的贯彻落实,仍需针对本地区产业发展的特点,综合考虑技术、人才、资金对产业发展的限制,颁布针对性的产业发展政策。(原文刊载于《公共管理学报》2015年第二期,本文已编辑。

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